8艘用篷布蓋頭的船只，從上海悄悄行駛至江蘇省太湖強制隔離戒毒所碼頭。行蹤可疑。
當地政府接到村民報告趕赴現(xiàn)場，執(zhí)法人員將蒙著的篷布掀開，一船船漚得發(fā)臭的生活和建筑垃圾暴露出來。隨之被揭開的，是連日來太湖沿岸莫名多出的“垃圾堆”之謎。
上述事件發(fā)生在2016年7月1日。水路運輸、隱秘的傾倒地點、混雜著生活和建筑垃圾，這是我國跨界垃圾傾倒的常見套路。
生活、建筑垃圾非法異地傾倒并不是新鮮事，早在2004年我國就有了此類案件的公開報道。南方周末記者通過搜索公開信息發(fā)現(xiàn)，僅2014年1月至今被公開報道的就有26起。
這其中，2016年1月至9月被曝光的案件最多，共14起，超過前兩年案件數量之和。此類垃圾傾倒案件在省際、同省城際、同城區(qū)縣之間都有發(fā)生。行政區(qū)劃交界處的村落、河道、公路等是多發(fā)地點。
跨省傾倒案例共9起，其中長三角地區(qū)的傾倒現(xiàn)象比較明顯。其中，2014年1月至今，由上海傾倒至江蘇的案件共4起。上海作為垃圾轉出地出現(xiàn)的次數最多，而江蘇則是跨省垃圾轉入地中最受“青睞”的省份，在9起案件中占到了5起，接受了外省逾兩萬噸建筑、生活垃圾。
建筑、生活垃圾異地傾倒，一個已經被定義為非法的行為，但為何屢見不鮮又屢禁不止？南方周末記者采訪了政府職能部門、相關領域專家、垃圾處理企業(yè)負責人，詳解其中是非。
低價競爭的冒險游戲
張新建 北京桑德新環(huán)衛(wèi)投資有限公司總經理
真正原因在于城市垃圾處理能力無法滿足需要。“世界上沒有一個國家經歷過像中國現(xiàn)在面臨的固體廢棄物數量如此之大，或增長如此之快的情況。”
為什么屢禁不止？直接原因是環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管不到位，企業(yè)或個人利欲熏心，違法追求利潤最大化；但根本原因在于城市垃圾處理能力無法滿足城市發(fā)展的需要。
發(fā)生非法異地傾倒的地區(qū)，表面上是因為政府的市政環(huán)衛(wèi)部門或環(huán)衛(wèi)公司將垃圾交給第三方企業(yè)或個人進行處理，同時支付一定的費用。第三方企業(yè)或個人為了獲取最大利潤，將垃圾運輸到外地隨意傾倒。在此過程中，垃圾處理費用由兩部分組成，一是轉運費用，這個由垃圾的類型和運輸距離決定，一般一噸垃圾的轉運費用在60-120元之間；另外一個是垃圾的最終處置費用，這個主要由處理的工藝和方法決定，一般垃圾填埋的費用是40-60元，焚燒處理則高一些，在70-100元。垃圾非法異地傾倒，第三方企業(yè)或個人則完全可以“節(jié)省”最終處置費用，實現(xiàn)利潤最大化。
在這個過程中，可能存在兩個因素的影響。一是政府的市政環(huán)衛(wèi)和環(huán)境執(zhí)法部門對第三方企業(yè)或個人的監(jiān)管不到位，使第三方有洞可鉆。為了“腳下潔”，有關部門在執(zhí)法過程中也就有意睜一只眼閉一只眼。
另一個是環(huán)保市場的無序低價競爭。E20環(huán)境研究院（一家環(huán)境服務平臺）最近監(jiān)測出一組新的數據：菏澤垃圾發(fā)電廠10元/噸（指垃圾處理服務費）、長春垃圾焚燒發(fā)電項目20元/噸、蚌埠垃圾焚燒項目27元/噸、松原垃圾焚燒發(fā)電項目30元/噸、連云港垃圾焚燒發(fā)電項目30元/噸、攀枝花垃圾焚燒項目38.5元/噸、禹州垃圾焚燒項目40元/噸。這組數據在業(yè)內來看是有問題的，現(xiàn)在的垃圾焚燒發(fā)電，竟然產生了十幾塊錢的低價，這不是笑話嗎？據估計，如果環(huán)保方面全面達標，正常的BOT項目垃圾處理費應該在80元/噸以上。因此，在低價的影響下，垃圾處理企業(yè)本身還是要盈利，就會想辦法節(jié)省成本，垃圾非法異地傾倒成了一些企業(yè)的選擇之一。
然而，以上分析也只是表面現(xiàn)象，真正原因在于城市垃圾處理能力無法滿足城市發(fā)展的需要。“世界上沒有一個國家經歷過像中國現(xiàn)在面臨的固體廢棄物數量如此之大，或增長如此之快的情況。”垃圾圍城、圍村現(xiàn)象嚴重。目前，城市生活垃圾的主要處理方式有兩種，一是填埋，二是焚燒發(fā)電。隨著土地資源的緊張以及環(huán)保要求的更加嚴格，填埋場的選址越來越困難，許多城市發(fā)生“鄰避效應”，造成焚燒發(fā)電項目難以落地。因此，在未找到一個適合我國現(xiàn)狀的垃圾處理處置方式或方法的條件下，垃圾非法異地傾倒現(xiàn)象或依然產生。這個問題要真正破局，除了企業(yè)的規(guī)范化，在國家層面、地方政府層面、研發(fā)團體，都得下一番功夫才行。
另外，根據國家的有關法律法規(guī)，垃圾的跨區(qū)域（省）轉運，并不是不可以，但必須得到省級環(huán)保執(zhí)法部門的同意。然而，目前各城市的垃圾處理都已經成棘手問題，不可能將自己的垃圾填埋場或焚燒發(fā)電廠拿來“分享”。
基層執(zhí)法力量薄弱
毛新陸 安徽鳳臺縣環(huán)保局副局長
鳳臺縣的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，環(huán)境工作人員才1至2人，這給整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)固體廢物的監(jiān)管帶來很大難度。
2015年10月25日上午，一個電話打到我們環(huán)保局，說有人晚上用船悄悄運垃圾。我們派了監(jiān)察大隊的工作人員去現(xiàn)場勘察，除了站在靠近淮河的碼頭上能聞到一點異味，其它一切正常。沒有取到關鍵證據，工作人員就返回了。
晚上八點，我們又接到一個反映相同情況的舉報，察覺情況不對勁，連夜去現(xiàn)場核查，后來我們在距離淮河干流約150米處，發(fā)現(xiàn)了兩塊明顯被翻整過的土地，但因天黑未能挖掘。第二天，我們向市環(huán)保局報告，晚上八點半，縣政府開了一個工作部署會，要求城管、公安和環(huán)保等部門聯(lián)動執(zhí)法，一共十多個政府人員參與其中。
環(huán)保部門牽頭，其它部門配合，先做現(xiàn)場的清運工作。工作人員把土層松開，一股惡臭撲鼻而來，面前是一個兩三米的大坑，滿滿地堆著混合垃圾，因為鄰近河道，還混著水分，泥濘不堪。由于沒抓到違法者，這些清運工作都是政府拿錢，一共處置了2800噸垃圾，加上運輸費用、現(xiàn)場的勘測費等，共計花了三十多萬，清運工作進行了一個多星期才完畢。目前，已刑拘涉案嫌疑人，后續(xù)處理還在進展當中。
這是鳳臺縣發(fā)生的第一起異地垃圾非法傾倒事件。在這次的工作中，我們也發(fā)現(xiàn)了一些執(zhí)法的尷尬。非法傾倒者已經連續(xù)傾倒很多天了，我們才接到群眾舉報，這里有一個滯后期，按理來說我們應該在環(huán)保排查時就要發(fā)現(xiàn)問題。
這直指我們基層工作的一個困境——基層執(zhí)法力量薄弱。鳳臺縣的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，環(huán)境工作人員才1至2人，這給整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)固體廢物的監(jiān)管帶來很大難度。
鳳臺縣錯綜復雜的地理環(huán)境也使得排查工作很被動，這里多河道、河灘，有許多排查盲區(qū)，例如這起案件發(fā)生在河灘上，位置隱蔽，以至于我們兩次執(zhí)法才找到掩埋地。而往往傾倒者偷倒地點又都較為偏僻，且一般利用夜晚及人員較少的時間段，導致環(huán)境工作人員難以第一時間發(fā)現(xiàn)并及時有效控制非法傾倒者。
目前，我們只能依靠群眾舉報來發(fā)現(xiàn)問題。但存在一個情況，群眾還不完全具備這個危機意識，他們不覺得這是一種嚴重的環(huán)境侵害。部分群眾因經濟利益，甚至會為非法傾倒固體廢物的作案人員領路或指定位置，成為“幫兇”。
因此這次的處置案件后，我們也通過電視新聞，做了很多宣傳教育的工作，在環(huán)保人員下鄉(xiāng)執(zhí)法的時候，我們也有意識地去告訴群眾其中的利弊關系。當然，培養(yǎng)群眾的危機意識，這并不是一個可以一蹴而就的過程，我們只能慢慢來。
追責企業(yè)和個人，治標不治本
吳曉宇 江蘇金易律師事務所律師
如果說這個案件代表著國家自然資源的所有權，維護這個權益能不能由省政府來提起生態(tài)損害賠償？
2014年到2016年，我們用了兩年時間去跟進無錫市錫山區(qū)宛山蕩濕地公園和惠山區(qū)洛社鎮(zhèn)錫溧運河旁生活垃圾異地非法傾倒的環(huán)境公益訴訟案，相比其它案件，這兩個案件的處理周期是比較長的。
處理的難點在于入刑難。根據“兩高污染環(huán)境罪司法解釋”的有關規(guī)定，非法排放、傾倒、處置危險廢物三噸以上的可構成污染環(huán)境罪，但生活垃圾、建筑垃圾中含有的有毒有害物質一般較低，須符合“致使公私財產損失三十萬元以上”，才構成污染環(huán)境罪。
“致使公私財產損失30萬元”是什么概念呢？傾倒者的“水平”很高，他們都是流竄作案，開三四條船到一個地方非法傾倒，然后再換一個地方。宛山蕩濕地公園案件是多條船連續(xù)非法傾倒了2個月，在某卸點非法傾倒了7000噸左右的生活垃圾。但就單艘船單次非法傾倒來看，一般來講一條船的裝載量為200-500噸，就是按照船舶的最大承載量來計算，也無法達到造成公私財產損失30萬以上的標準，這就導致一些案件即使查到，也很難追究刑事責任。
固體廢物污染環(huán)境防治法明確規(guī)定，清掃、收集、運輸、處置城市生活垃圾，應當遵守國家有關環(huán)境保護和環(huán)境衛(wèi)生管理的規(guī)定，防止污染環(huán)境。從省級監(jiān)管的角度來講，非經接收地省級環(huán)保部門批準同意，生活垃圾不能出省處置，要求在省內自行處理。但因為生活垃圾雖然成分復雜，但是危害性相對較小，一旦發(fā)生非法傾倒事件，很難按污染環(huán)境罪追究刑事責任，一般由行政機關予以行政處罰。
當然，從更高層面來講，追責到企業(yè)和個人的層面是“治標不治本”的。我們建議政府厘清責任。
我們這起環(huán)境公益訴訟案中，擬將政府的相關管理機構作為被告，包括上海市閔行區(qū)綠化和市容管理局、上海市黃浦區(qū)綠化和市容管理局等單位。我們把他們作為被告，是因為他們負有管理職責，依法應當承擔相應責任。
江蘇省是經批準的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的七個試點省份之一，在案件處理過程中，我們也建議從國家自然資源所有權的角度，提起環(huán)境生態(tài)損害賠償。試點改革剛剛推行，還沒有實踐，但如果這個制度能夠有效推行，對于異地傾倒的現(xiàn)象會有所遏制。我們也在期待后續(xù)的進展。
加強聯(lián)動執(zhí)法的三個建議
祝劍鴻 清遠市環(huán)保局環(huán)境監(jiān)察分局副局長
我們首先確定了聯(lián)動執(zhí)法聯(lián)絡員，各級環(huán)保、公安部門至少各指定一名，每月不少于一次溝通協(xié)調日常工作。同時建立聯(lián)席會議制度。原則上每月召開一次。
除了日常的環(huán)境監(jiān)察外，我們建議從執(zhí)法和制度方面做三個建設。
一是要不斷充實和加強基層環(huán)保人員或力量，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，要專門設立環(huán)保執(zhí)法中隊，配備相應的執(zhí)法巡查人員。二是要進一步完善環(huán)境監(jiān)管網格化措施，落實各級政府屬地管理責任，落實各村居委的巡查責任，進一步發(fā)揮廣大人民群眾的發(fā)現(xiàn)和舉報作用。三是進一步完善“兩法銜接”有關工作機制，特別是聯(lián)合偵查、提前介入、證據移送等，提高辦案效率。
從任何一個層面上，我們都強調聯(lián)動作用。2016年4月5日，我局聯(lián)合清遠市公安局印發(fā)了《2016年環(huán)境聯(lián)合整治執(zhí)法工作方案》，在市環(huán)境保護委員會的統(tǒng)一組織下，成立聯(lián)合執(zhí)法工作領導小組，形成合力打擊環(huán)境污染違法犯罪行為。
在這一過程中，我們首先確定了聯(lián)動執(zhí)法聯(lián)絡員，明確各級環(huán)保、公安部門的內部機構在環(huán)境違法案件查處中的職能分工，分別確定具體牽頭部門及聯(lián)絡人員，各部門至少各指定一名聯(lián)絡員負責相關協(xié)調工作，每月不少于一次溝通協(xié)調日常工作。同時，在各級環(huán)保、公安部門之間建立聯(lián)席會議制度。原則上每月召開一次，并形成會議紀要，明確議定事項。
在基礎性制度建設之后，我們擬安排各級環(huán)保、公安部門相互學習，相互指導，努力提高調查取證的能力和證據質量，實現(xiàn)證據的互信和共享。兩個部門間及時通報環(huán)境污染犯罪案件的辦理動態(tài)情況、共同分析案件辦理中的疑難問題，總結案件辦理過程中的經驗，共同研究打擊環(huán)境污染犯罪的對策和機制。
遇到重大環(huán)境污染等緊急情況，各級環(huán)保、公安部門要及時啟動相應的調查程序，分工協(xié)作，防止證據滅失。環(huán)境保護部門負責對污染物進行取樣、監(jiān)測，出具監(jiān)測報告，依法進行調查取證工作，提高案件查處效率。對環(huán)境污染涉案責任人身份不易確定、可能逃逸、證據難保全，可能涉嫌違反治安管理或者環(huán)境污染犯罪的，公安部門應當依法及時調查、立案偵查。
而重大案件的會商和督辦，由環(huán)保部門會同公安部門聯(lián)合掛牌督辦，必要時邀請市人民檢察院等部門進行事前風險評估研判，并對案件的調查、證據的使用等細節(jié)進行討論，確保案件依法處理。
同時，各級環(huán)保部門、公安部門加大宣傳力度，要公布舉報電話、郵箱或者微博，方便群眾舉報、投訴環(huán)境違法犯罪行為。對經查證屬實的群眾舉報線索，根據我市有關規(guī)定要向舉報人兌現(xiàn)獎勵。
從環(huán)境聯(lián)合整治執(zhí)法工作開展以來，各級環(huán)保部門與公安部門共組織聯(lián)合執(zhí)法行動十余次。
