【專家訪談】

“土十條”出臺后，對我國土壤環(huán)境管理相關(guān)的政策、技術(shù)、規(guī)范、標準做出了要求，形成了全面推進土壤環(huán)境保護工作，實施土壤污染防治的新格局。距“土十條”出臺將近一年時間，目前各方面進展較快。本報記者近日就土壤污染防治進展、《污染地塊土壤管理辦法》、土壤環(huán)境標準建設(shè)等業(yè)內(nèi)關(guān)心的問題，專訪了環(huán)境保護部南京環(huán)境科學(xué)研究所土壤污染防治研究中心主任、國家環(huán)境保護土壤環(huán)境管理與污染控制重點實驗室主任林玉鎖研究員。

【會場內(nèi)外】

2017年4月13~14日，由中國生態(tài)修復(fù)網(wǎng)、江蘇省環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)協(xié)會主辦的第二屆污染場地(地塊)治理修復(fù)紫金論壇暨2017(第四屆)污染場地治理修復(fù)高峰論壇在南京召開。

本次論壇主題為“聚焦地方‘土十條’，共謀場地修復(fù)新對策”。國內(nèi)外場地治理修復(fù)相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者、政府部門主管領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)主代表等300余人齊聚南京，通過專題報告、高端對話與圓桌討論、技術(shù)對接峰會等形式，共同探討中國污染場地環(huán)境管理、治理修復(fù)的問題與對策。

重點工作

問：當前，我們主要解決土壤的什么問題?

林玉鎖：按照現(xiàn)階段面臨的土壤環(huán)境問題，我們目前主要解決兩大土壤的環(huán)境問題：農(nóng)用地中耕地土壤污染和建設(shè)用地中污染地塊問題。這兩個問題有很大的差別，在很多政策、制度、技術(shù)層面區(qū)別都很大。此外，我們面臨土壤污染“防”和“治”兩大任務(wù)，這都是我們現(xiàn)在面臨的問題。

“土十條”強調(diào)，分類管理是我們整個土壤環(huán)境管理最基本的策略。這是因為我國的土壤類型多樣性，土壤性質(zhì)的多變性，土地利用形式多樣性，以及土壤污染復(fù)雜性、風(fēng)險不確定性等特點決定的，所以要實行分類管理，不能“一刀切”，不能只用一套辦法?！巴潦畻l”強調(diào)要對清潔的、無風(fēng)險的土壤實行優(yōu)先保護，使其面積不減少、質(zhì)量不下降，這部分任務(wù)很重。我國80%~90%的土壤可能還是好的，這些土壤我們一定要保護好，不能再受到污染，不能帶來風(fēng)險。第二部分是受到中輕度污染、存在中低風(fēng)險的土壤，要采取風(fēng)險管控措施，實現(xiàn)安全利用。還有一部分污染重、風(fēng)險高的土壤，目前確實需要采取用途管制，或采取適當?shù)闹卫硇迯?fù)的辦法去解決。

法律出臺

問：制訂《土壤污染防治法》的進展情況如何?

林玉鎖：大家都意識到《土壤污染防治法》的重要性，希望盡快出臺。現(xiàn)在正由全國人大環(huán)資委起草，條件成熟后就會提交全國人大進行審議。相信這部法將為整個土壤污染防治工作提供很好的法律保障。

《土壤污染防治法》草案框架已初步形成，內(nèi)容廣泛，涉及土壤環(huán)境標準、調(diào)查、監(jiān)測、規(guī)劃;對土壤污染預(yù)防和保護的一般性要求，對農(nóng)用地和建設(shè)用地污染風(fēng)險管控分章節(jié)作出專門性規(guī)定;對土壤污染防治經(jīng)濟措施、監(jiān)督管理等作出規(guī)定。這部法出臺以后一定能夠滿足我們方方面面工作的需要。

在這部法沒有出臺之前，按照“土十條”的要求，2016年環(huán)境保護部著手制定了兩個管理辦法，一個是《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》，還有一個是《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法(試行)》。前者已于2016年年底由環(huán)境保護部發(fā)布，后者涉及到與農(nóng)業(yè)部兩個部門聯(lián)合發(fā)布，正在聯(lián)合征求意見。

標準建設(shè)

問：大家普遍關(guān)心土壤環(huán)境標準問題，您如何看待?

林玉鎖：土壤環(huán)境標準是土壤環(huán)境管理的重要手段和尺度，所以很重要。但是，土壤環(huán)境標準不能脫離法律規(guī)定和管理需求，同時，土壤環(huán)境標準也要與建立土壤環(huán)境調(diào)查、監(jiān)測、評估與修復(fù)制度相適應(yīng)。土壤環(huán)境標準體系建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，也是長期的任務(wù)。因此，現(xiàn)在正在按照“土十條”要求和《土壤污染防治法》立法精神，結(jié)合現(xiàn)階段實際條件，進行科學(xué)、系統(tǒng)性設(shè)計，進一步明確標準的定位、功能和作用。目前已經(jīng)把標準制定如何服務(wù)于管理，立足當前國情等結(jié)合起來，按照土地利用類型和土壤環(huán)境功能，分農(nóng)用地和建設(shè)用地，根據(jù)風(fēng)險管控的需要，制定土壤環(huán)境風(fēng)險管控標準，用于土壤污染的風(fēng)險篩查。因此，這就要求大家對土壤環(huán)境標準有新的認識，改變原來對土壤標準的簡單理解，即超標就是污染，污染就要修復(fù)。要建立基于風(fēng)險的管理決策思路，針對風(fēng)險的大小采取相應(yīng)的措施。

風(fēng)險管控

問：《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》的總體考慮是什么?

林玉鎖：已經(jīng)發(fā)布的《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》(以下簡稱《辦法》)是按照“土十條”的精神來制定的，將于2017年7月1日施行，總體考慮有以下幾方面。

明確監(jiān)管重點。由于污染地塊類型復(fù)雜和底數(shù)不清，相關(guān)監(jiān)督管理工作任務(wù)重，又缺乏經(jīng)驗，必須突出重點，抓住當前環(huán)境風(fēng)險高的污染地塊進行優(yōu)先管理，以便積累經(jīng)驗。按照“土十條”規(guī)定，《辦法》將擬收回、已收回土地使用權(quán)的有色金屬冶煉、石油加工、化工等行業(yè)企業(yè)用地，以及土地用途擬變更為居住和商業(yè)、學(xué)校、醫(yī)療等公共設(shè)施的上述用地作為重點監(jiān)管對象。

突出風(fēng)險管控。按照“土十條”具體要求，在土壤環(huán)境調(diào)查、風(fēng)險評估、風(fēng)險管控或者治理與修復(fù)的基礎(chǔ)上，對擬開發(fā)利用的土地用途變更為居住和商業(yè)、學(xué)校、醫(yī)療等公共設(shè)施的用地，重點開展人體健康風(fēng)險評估和風(fēng)險管控;對暫不開發(fā)的污染地塊，開展以防治污染擴散為目的的環(huán)境風(fēng)險評估和風(fēng)險管控。

落實各方責(zé)任。依據(jù)《環(huán)境保護法》有關(guān)規(guī)定和“土十條”有關(guān)要求，《辦法》明確了土地使用權(quán)人、造成土壤污染責(zé)任人、第三方機構(gòu)的責(zé)任。

強化信息公開。借鑒國際通行做法，建立污染地塊管理流程，規(guī)定了全過程各環(huán)節(jié)的主要信息應(yīng)當向社會公開。包括疑似污染地塊土壤環(huán)境初步調(diào)查報告、污染地塊土壤環(huán)境詳細調(diào)查報告、風(fēng)險評估結(jié)果、風(fēng)險管控方案、治理與修復(fù)方案、效果評估結(jié)果等。

相關(guān)責(zé)任

問：《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》對污染地塊相關(guān)責(zé)任如何規(guī)定?

林玉鎖：按照《環(huán)境保護法》和“土十條”有關(guān)規(guī)定，《辦法》明確了土地使用權(quán)人、污染責(zé)任人、專業(yè)機構(gòu)及第三方機構(gòu)的相關(guān)責(zé)任。

一是土地使用權(quán)人責(zé)任。土地使用權(quán)人應(yīng)當按照本辦法的規(guī)定，負責(zé)開展疑似污染地塊土壤環(huán)境初步調(diào)查和污染地塊土壤環(huán)境詳細調(diào)查、風(fēng)險評估、風(fēng)險管控或者治理與修復(fù)及其效果評估等活動，并對上述活動的結(jié)果負責(zé)。

二是治理與修復(fù)責(zé)任認定。按照“誰污染，誰治理”原則，造成土壤污染的單位或者個人應(yīng)當承擔(dān)治理與修復(fù)的主體責(zé)任。責(zé)任主體發(fā)生變更的，由變更后繼承其債權(quán)、債務(wù)的單位或者個人承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。責(zé)任主體滅失或者責(zé)任主體不明確的，由所在地縣級人民政府依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的，由土地使用權(quán)受讓人或者雙方約定的責(zé)任人承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。土地使用權(quán)終止的，由原土地使用權(quán)人對其使用該地塊期間所造成的土壤污染承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。實行土壤污染治理與修復(fù)終身責(zé)任制。

三是專業(yè)機構(gòu)及第三方機構(gòu)責(zé)任。受委托從事疑似污染地塊和污染地塊相關(guān)活動的專業(yè)機構(gòu)，或者受委托從事治理與修復(fù)效果評估的第三方機構(gòu)，應(yīng)當遵守有關(guān)環(huán)境標準和技術(shù)規(guī)范，并對相關(guān)活動的調(diào)查報告、評估報告的真實性、準確性、完整性負責(zé)。受委托從事風(fēng)險管控、治理與修復(fù)的專業(yè)機構(gòu)，在風(fēng)險管控、治理與修復(fù)等活動中弄虛作假，造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的，除依照有關(guān)法律法規(guī)接受處罰外，還應(yīng)當依法與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任。

制度創(chuàng)新

問：《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》在哪些方面有創(chuàng)新?

林玉鎖：鑒于污染地塊及其土壤環(huán)境管理的特殊性，應(yīng)該建立有別于大氣、水環(huán)境管理的思路和方法，因此，《辦法》中采取的管理措施在以下幾方面具有創(chuàng)新性：

一是備案制度。要求土地使用權(quán)人將土壤環(huán)境初步調(diào)查報告、詳細調(diào)查報告和風(fēng)險評估報告通過污染地塊信息管理系統(tǒng)上傳，簡化備案流程，實現(xiàn)信息化管理。對于污染地塊環(huán)境管理，不設(shè)行政審批和許可，強化事中事后管理。

二是信息公開制度。要求土地使用權(quán)人將調(diào)查報告、評估報告等主要內(nèi)容通過網(wǎng)站等便于公眾知曉的方式向社會公開。環(huán)境保護部門將疑似污染地塊和污染地塊名錄向社會公開。通過公眾參與，強化污染地塊環(huán)境監(jiān)督管理。

三是監(jiān)督檢查制度。要求地方各級環(huán)境保護主管部門及其委托的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)，有權(quán)對本行政區(qū)域污染地塊開展的相關(guān)活動進行現(xiàn)場檢查。

四是舉報制度。任何單位或者個人有權(quán)向環(huán)境保護部門舉報未按照本《辦法》規(guī)定開展污染地塊相關(guān)活動的行為。

五是環(huán)境公益訴訟。鼓勵和支持社會組織對造成土壤污染、損害社會公共利益的土地使用權(quán)人，依法提起環(huán)境公益訴訟。

最后，我想進一步呼吁，我們要探索中國特色的土壤環(huán)境管理的政策、法律法規(guī)、風(fēng)險管控制度和標準，最終目標是要立足國情，建立土壤污染防治體系。因此，我們都在路上，都在實踐的過程中，希望大家共同努力。